关于加强和改进市级大额专项资金管理情况的报告

来源: 北京市人民代表大会常务委员会网站 发布日期:2014-03-20

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——2013年9月25日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第六次会议上

北京市财政局局长李颖津

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  2012年9月市十三届人大常委会召开第三十五次会议,首次对市级大额专项资金使用和管理情况进行专题询问,肯定了本市市级大额专项资金使用和管理工作,提出了加强和改进市级大额专项资金管理工作的建议和审议意见。按照市人大常委会《北京市第十三届人大常委会第三十五次会议对“市政府关于市级大额专项使用和管理情况的报告”的审议意见》(京常审字〔2012〕9号)的要求,市政府认真总结经验,深刻分析问题产生的原因,强化对市级大额专项资金的管理,对存在问题进行了认真整改。按照市人大常委会的工作安排,我受市人民政府委托,向市人大常委会报告加强和改进市级大额专项资金管理的情况。

  一、改进大额专项资金工作的总体部署

  (一)市政府批准工作方案,认真研究部署整改工作

  市政府对大额专项资金专题询问及整改工作高度重视,多次组织相关部门研究落实审议意见。在多次研究讨论的基础上,市政府于2012年11月27日批准了《关于落实市人大常委会对本市市级大额专项资金使用和管理情况审议意见的实施方案》(京政办函〔2012〕96号,以下简称《实施方案》),要求大额专项资金涉及的21个管理部门认真贯彻落实。《实施方案》从工作安排、重点工作任务、工作分工及要求三方面进行了工作部署,要求各有关部门制定本部门的工作方案,明确整改措施和完成时间。《实施方案》对审议意见逐条进行细化分解,明确五方面26项重点任务,确定了主责部门和完成时限;明确了大额专项资金主管部门、市财政局、市审计局、市政府办公厅等部门的职责任务,要求各有关部门加强组织领导,主要领导牵头负责,落实相关人员工作职责。

  (二)各部门高度重视,严格落实整改要求

  1.制定方案。按照市政府的统一部署和要求,各部门高度重视审议意见的落实整改工作,根据《实施方案》的总体要求,研究制定本部门的工作方案,于2012年12月底前完成。

  2.进行整改。各部门根据本部门工作方案确定的工作任务、责任分工和时间要求,结合各自实际情况,分别从制度完善、预算编制、资金管理、决策程序、预算绩效、监督问责等方面进行了整改。

  3.总结报告。各部门按要求进行整改后,对相关措施落实情况和效果进行了总结,形成了本部门专项资金管理情况的分报告。市政府研究汇总了各项市级大额专项资金落实整改情况,形成整改落实情况总报告。为便于市人大常委会了解整改进展情况,2013年7月市环保局、市社会办等部门接受了市人大对市级大额专项资金整改情况的监督调研。

  二、改进大额专项资金工作的落实情况

  针对审议意见中提出的“明确资金功能、强化预算管理、深化绩效管理、加强统筹协调、加强整改问责”等方面的意见和建议,按照《实施方案》的要求,各部门重点从完善制度建设、强化统筹协调、创新项目征集方式、严格预算管理、推进绩效管理、加强追踪问效等方面进行了整改。

  (一)完善专项资金管理制度,规范专项资金支持方向

  针对审议意见提出的“大额专项资金管理办法不够完善,制度建设有待健全”问题,市政府各部门结合专题询问中市人大代表提出的问题、建议,根据各领域发展的特点,对各项大额专项资金管理办法进行梳理,完善各项大额专项资金管理办法,基本形成规范化的制度体系和运行流程。

  1.完善管理办法,明确资金重点支持方向。各主管部门分别制定了《北京市市级养老服务事业发展专项资金管理暂行办法》、《北京市市级社会建设专项资金管理办法》、《北京市市级城市环境综合整治专项资金管理暂行办法》、《北京市节能减排及环境保护专项资金管理暂行办法》、《北京市文化创新发展专项资金管理办法(试行)》等5项办法;修订了《北京市商业流通发展专项资金管理办法》、《北京市工业发展资金管理办法》、《北京市中小企业发展专项资金管理办法》等3项办法。通过制定、修订专项资金管理办法,落实了审议意见中提出的要明确资金性质、功能,优化支出结构,保证公共资源配置公共性和公益性的要求。

  《北京市节能减排及环境保护专项资金管理暂行办法》构建了专项资金使用和管理的整体架构,明确了专项资金的政策定位和支出范围,突出了财政支出的公共性特点;《北京市中小企业发展专项资金管理办法》进一步明确了各主管部门职责分工,对资金支持范围、资金支持方式等内容进行了明确和细化,更好地满足中小企业发展的需要。

  2.制定实施细则,明确资金使用规程。各主管部门分别制定了《北京市重大科技成果转化和产业项目统筹资金管理工作细则》、《北京市支持新型工业化产业示范基地资金管理实施细则》、《北京市支持中小企业公共服务平台资金管理实施细则》、《北京市支持小企业创业基金资金管理实施细则》、《北京市支持中小企业创新融资资金管理实施细则》、《北京市旅游产业发展政府奖励资金管理实施细则》、《北京市旅游产业贷款贴息管理实施细则》、《北京市优秀影视剧(含动画片)剧本扶持专项资金管理办法(试行)》等8项专项资金管理实施细则,进一步规范了大额专项资金的运行管理方式,健全了组织管理架构,细化了决策和管理程序,提高了项目遴选程序和资金运作的规范性、公开性和透明性。

  《北京市重大科技成果转化和产业项目统筹资金管理工作细则》强化资金的配置、决策、管理和考核四个关键环节的制度设计,将透明原则和监督要求贯穿于项目资金运行的各环节。

  3.出台配套规定,实现项目全过程管理。在制定专项资金管理办法和实施细则的基础上,有关部门还制定了《购买社会组织服务项目实施指引》、《使用市社会建设专项资金购买“枢纽型”社会组织管理岗位暂行办法(试行)》、《2013年支持北京市工业发展资金使用指南》、《北京市经济和信息化委员会专项资金申报和监督管理办法》、《2013年北京市支持中小企业发展专项资金使用指南》、《北京市旅游发展委员会旅游展会管理办法(试行)》、《北京市旅游发展专项资金旅游活动类项目资金管理办法(试行)》、《北京市商业流通发展项目管理办法(试行)》、《北京市文化创新发展专项资金联席会议工作制度》、《2013年首都城市环境建设考核评价实施细则》等15项配套规定,进一步提高各类项目管理的规范性。其中,市旅游委制定了7项分类别的项目管理办法和规程,细化了工作要求。

  市商务委制定的《北京市商业流通发展项目管理办法(试行)》明确了组织管理、项目申报审核、项目验收、项目监督、项目考核等相关内容,加强项目管理的全程监控。

  4.完善并落实动态管理机制。按照审议意见中提出的“明确资金的性质、功能,认真研究大额专项资金的使用和运行规律,建立专项资金的整合和退出机制,进一步规范专项资金的设立标准,严格控制设立新的大额专项资金”的要求,逐步建立了大额专项资金设立、退出和资金规模适时调整的动态管理机制。严格执行大额专项资金年度设立审批制度,在年度预算编制时,编制大额专项资金年度目录。2013年未新设大额专项资金。

  (二)建立健全统筹协调机制,发挥专项资金引导作用

  1.实行资金投入决策统筹,提高决策层次。大额专项资金的设立是为了解决首都社会经济发展不同阶段中遇到的“急难险重”任务问题,体现“集中财力办大事”的原则。针对审议意见提出的“完善决策机制,提高资源配置效率”建议,市政府对于涉及多部门管理的大额专项资金,初步建立起高层次的决策机制和沟通协调机制。在重大科技成果转化和产业项目资金建立联席会议的基础上,2013年文化创新发展专项资金建立了统筹联席会议制度,联席会议由主管市领导召集,成员单位包括市委宣传部、市财政局、市发展改革委、市文化局、市广电局、市新闻出版局、市文物局、市文资办、市旅游委、市体育局等10个部门。联席会议下设办公室,专项资金按照“统筹资源、突出重点、科学决策、分工有序”的原则进行管理。

  针对人大代表对中小企业发展专项资金提出的“多头管理、重复申报”问题,市财政局协调相关部门,建立统筹联席会议机制,制定联席会议制度,包括组织形式、职责分工、议事规则和工作程序等内容,实现了资金和项目管理的统一平台、统一标准。

  2.实行资金渠道统筹,提高资金效益。在当前财政收支矛盾日益突出的情况下,强化资金的统筹,发挥财政资金“四两拨千斤”的作用非常必要。针对审议意见提出的“加强部门资金的统筹协调”建议,2013年,市财政局和大额专项资金主管部门尝试统筹投入方式,改变单一的财政直接投入方式,完善股权投资、风险投资、以奖代补等投入方式,加强财政资金同金融、保险和中央有关方面资金的协调配合,提升财政聚集资源要素支持经济发展的能力。

  针对人大代表提出的“管理分散,多头提项目”问题,重大科技成果转化和产业项目专项资金坚持集中力量办大事,强化优势产业链的布局和形成统筹合力,强化通过注资、基金等市场化手段发挥财政资金的引导撬动作用,推动专项资金实现循环使用,提高资金使用效益。

  3.实行信息统筹,提高协调能力。针对审议意见提出的“建立部门间的信息共享机制”建议,各部门运用信息化手段,建立共享的项目申报平台,通过技术手段提高统筹协调能力。市商务委与市财政局、市经济信息化委密切合作,积极探索搭建专项资金项目申报平台,建立专项资金项目信息共享制度,申报的项目录入同一平台,系统自动进行信息检查,避免了项目重复申报。

  (三)创新扩展项目征集方式,提高专项资金公开水平

  1.多渠道征集项目,增加社会参与。针对人大代表提出的“项目遴选的透明、公开”问题,在项目征集中,各部门进一步扩大社会力量参与度,让纳税人参与财政资金的分配决策过程,逐步推进民主决策,提高财政资金分配决策的透明度。

  市商务委在征集项目时,扩宽征集渠道,增加了首都之窗、政务微博两个项目征集渠道。重大科技成果转化和产业项目统筹资金项目采用公开征集、重点推荐、主动发现等多种渠道发现项目,形成了“分口推荐、专家评估、统筹安排、分口管理、多方衔接”的规范化工作流程。工业发展专项资金通过发布资金使用指南,明确年度支持重点和项目类型、申报条件、程序要求等,资金管理程序对社会公开透明。社会建设专项资金面向社会公开征集的项目,要由五位专家进行匿名评审,并将通过的项目在网上进行为期一周的公示。

  2.深化项目库管理,做实项目储备。针对人大代表提出的“钱等项目、仓促上项目”等问题,各部门将做实项目库作为加强大额专项资金管理的关键环节,加强项目库的全过程管理。

  市经济信息化委开发了专项资金管理平台,进一步完善工业发展、中小企业发展资金项目库,形成储备库、执行库、资金库、历史库等全过程的项目库管理模式。完善市区两级项目储备管理的统筹协调机制,形成企业网上直报、区县推荐、处室审查筛选的项目储备机制,加强滚动管理。市市政市容委建立了城市环境综合整治专项资金项目备选库,加强项目前期储备,提高入库项目的质量。

  (四)强化大额专项资金预算管理,严格预算约束

  针对审议意见提出的“强化预算管理”建议,从2013年部门预算开始,财政部门实行大额专项资金预算与部门预算同步编制,分类制定大额专项资金申报文本格式。按照单项大额专项资金和统筹类大额专项资金的特点和管理要求,分别制定了不同的项目申报模板,进一步细化大额专项资金的预算编制,明确要求填报大额专项资金预算总体情况,具体量化的项目绩效目标等内容。大额专项资金预算的单独编制,进一步规范了大额专项资金预算编制的申报、审核和批复流程,明确划分了各部门职责,确保各个环节的相互配合,有利于强化大额专项资金的预算管理。2013年年初大额专项资金预算批复率达到30%,超过《实施方案》提出的20%目标任务。其中,中关村科技园区发展专项资金年初批复率达到73%。

  (五)完善项目绩效评价制度,推进全过程预算绩效管理

  1.对所有大额专项资金实行全过程预算绩效管理。针对审议意见提出的“深化绩效管理”建议,自2013年开始,市财政局对所有大额专项资金项目启动“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。各主管部门在项目申报时,设定了大额专项资金绩效目标;在执行阶段,对绩效目标完成情况进行过程跟踪管理、督促检查,及时发现并纠正预算执行中的问题。预算执行后,市财政局对所有大额专项资金项目进行绩效评价,主管部门根据评价结果,采取针对性措施进行整改。2013年,市财政局对11项大额专项资金2012年的使用和管理情况实施绩效评价,涉及资金270亿元。通过绩效评价,发现了各专项资金管理使用中存在的问题,提出整改意见和建议。下一步,我们将认真组织相关部门对存在的问题进行整改,推动各部门强化资金管理,改进工作。

  2.加强制度建设,完善预算绩效管理体系。加强制度建设是推进工作的有力保障。针对人大代表提出的“大额专项资金存在的过程监督比较薄弱”的问题,市财政局印发《北京市市级财政支出绩效跟踪管理办法》,对绩效跟踪工作的原则、内容、方式、部门职责等提出明确要求;制定《北京市大额专项资金绩效评价工作实施细则》,对大额专项资金绩效评价指标、评价工作流程、专家参与方式、评价报告形式和资料审核方式进行规范。

  3.建立绩效自查制度,积极进行部门自评。各主管部门积极配合财政部门绩效评价,开展部门自评。市旅游委聘请绩效管理咨询机构开展2012年度旅游大额专项资金绩效自评和2013年度部门绩效跟踪工作,及时发现问题,积极进行整改,逐步形成“充分揭露问题、提出整改措施、措施应用于实践、总结管理经验”的绩效管理模式。市商务委制定《关于开展商业流通专项资金项目绩效自评的工作方案》,明确各支持方向中绩效自评的项目抽取比例不低于30%,财政资金支持150万元以上的项目列为必选范围。从2013年2月开始,对2011年、2012年专项资金重点项目开展绩效自评工作,通过绩效跟踪评价,查找了资金管理工作中的不足,强化了资金绩效管理。

  (六)强化专项资金追踪问效,落实向市人大报告制度

  1.引入民意调查,听取民众声音。针对人大代表提出的“加强资金使用跟踪问效”建议,各部门创新工作方式,注重大额专项资金项目的效果追踪。在社会建设专项资金项目推进实施中,建立了项目居民满意度调查和测评指标体系,设计了30余个问题,开展了部分项目的公众满意度调查。编制2014年部门预算时,市财政局将继续组织选取部分大额专项资金项目,开展事前绩效评估工作,邀请市人大代表、市政协委员参与,推进民主决策。

  2.加强审计监督,确保资金使用合规。针对审议意见提出的“加强整改问责和审计”建议,市审计局初步建立了大额专项资金审计滚动项目库,每年安排2至3个大额专项资金绩效审计项目,实现5年内轮审一遍。2013年,对旅游发展专项资金、文化创新发展专项资金、重大科技成果转化和产业项目3项大额专项资金实施绩效审计,有关审计内容纳入2013年审计结果报告;组织开展对2012年市级大额专项资金审计整改情况的跟踪审计,发现问题,将对整改落实不力的部门和单位实行绩效问责。

  各部门加强对大额专项资金的监督力度,确保专项资金合规、安全。市社会办建立了专项审计制度,聘请会计师事务所对所属社会组织开展服务项目使用资金进行专项审计。

  3.落实向人大报告制度,强化监督和问责。按照审议意见要求,严格落实大额专项资金向市人大报告制度。2013年年初,报请人代会审议的《关于北京市2012年预算执行情况和2013年预算草案的报告》中,对加强市级大额专项资金管理的措施及接受人大专题询问等情况进行了陈述,向全体代表提供网上查询的大额专项资金预算编制情况;报请市人大常委会审议的财政决算报告中,对2012年大额专项资金使用情况及各部门整改情况效果进行了说明。即将进行的2014年部门预算编制工作中,明确要求各主管部门在编制专项资金预算时,要与市人大各专委会沟通2014年度专项资金预算安排情况,及时听取意见和建议。

  三、进一步加强大额专项资金使用和管理的工作

  市政府在加强和改进市级大额专项资金管理方面做了大量工作,取得了一定成效。我们也清醒地认识到,目前大额专项资金在分配、使用和管理过程中还存在一些不容忽视的问题,需要引起高度重视。主要表现在:部分大额专项资金支持内容和使用方向不够明确,对首都经济产业结构调整和重点产业发展的支持引导作用尚未充分发挥;大额专项资金的整合与退出机制需要深化,动态调整机制需要完善;部分大额专项资金决策层次不高,资金统筹效果有待提高;部分大额专项资金的监督管理和绩效管理比较薄弱,个别项目存在“一拨了之”和损失浪费的现象。

  下一步,我们将根据市人大常委会的审议意见和建议,继续从体制机制、统筹协调、组织管理等方面进一步加强和改进大额专项资金的管理,努力提高资金使用效益,为推动首都科学发展发挥更大的作用。

  (一)进一步完善大额专项资金管理的政策定位

  坚持服务首都经济社会发展的阶段性要求,进一步提升大额专项资金的决策使用与全市整体发展规划、政府职能定位的协调性,体现公共财政的要求。在项目的遴选方式上,采用公众参与、专家论证等方式确定项目,提高向社会公开征集项目的资金比例,增强遴选透明度。在资金的支持方式上,运用股权投资、担保、贴息等方式,发挥好财政资金“四两拨千斤”的引导作用。

  (二)进一步加强大额专项资金使用的统筹协调

  加快建立健全大额专项资金决策、执行、监督相互协调、权责统一的运行管理机制,提高大额专项资金重点事项的决策层次,进一步完善统筹联席会议机制。严格大额专项资金的设立审批,根据各大额专项资金的预算执行情况和绩效评价结果,实施大额专项资金规模的动态调整。

  (三)进一步强化大额专项资金的预算管理和监督

  严格对大额专项资金的预算执行管理,对2013年10月底前仍未细化到项目内容且未下达到预算单位的大额专项资金,市财政局予以核减收回。加强对大额专项资金的预算编制管理,在编制2014年大额专项资金预算中进一步梳理预算编制流程、完善预算编制细节,加强事前控制。各部门要细化预算编制,提前项目征集、论证,申报大额专项资金的项目必须提供“明确的政策支持方向”、“可量化的绩效目标”和“合理的专家论证意见”,确保2014年大额专项资金年初批复率达到50%以上,实现大额专项资金单独批复。加强对大额专项资金的预算监督管理,将各项大额专项资金专题询问审议意见的整改落实情况列入2014年的财政监督检查内容,邀请市人大代表、政协委员参与,加强整改情况的跟踪管理。

  (四)进一步推进大额专项资金的全过程预算绩效管理

  加快构建以绩效为导向的大额专项资金管理机制。细化资金绩效目标,将更多的大额专项资金支持项目纳入到事前绩效评估的范围。加强资金使用过程中的绩效跟踪工作,发现问题,及时纠正;加强绩效评价结果的应用和转化,评价结果作为下一年度大额专项资金预算编制的重要依据。按照政府信息公开的有关要求,推进大额专项资金使用的信息公开工作,主动接受各界监督。

  主任、各位副主任、秘书长、各位委员,市政府及相关部门将一如既往地自觉接受市人大及其常委会的监督,认真研究和吸纳代表们提出的意见和建议,不断加强和改进政府工作。真诚希望市人大常委会各位委员、各位代表继续关注和监督大额专项资金的使用和管理情况,多提宝贵意见和建议,帮助我们管好用好专项资金。

  以上报告,提请市人大常委会审议。

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